Comitato d’aggregazione
del Circolo delle isole
rappresentato da
Giorgio Ghiringhelli,
Via Ubrio 62
6616 Losone
Onorando
Gran Consiglio
Palazzo delle
Orsoline
6500 Bellinzona
Losone, 14 marzo
2005
Ricorso
(art. 4 LAggr; 75 LPAmm)
presentato da
Comitato di
aggregazione del Circolo delle Isole,
Luca Realini,
6616 Losone, presidente del Comitato per l’aggregazione del Circolo delle
Isole, e
Giorgio Ghiringhelli,
6616 Losone, coordinatore del Comitato per l’aggregazione del Circolo delle
Isole, per sé e in rappresentanza del Comitato di aggregazione e di Luca
Realini;
contro la risoluzione
governativa n. 608 emessa il 14 febbraio 2005 dal Consiglio di Stato
con cui è stata respinta la petizione (recte: istanza) tendente all’avvio di
una procedura di aggregazione fra i Comuni di Losone, Ascona, Ronco s/Ascona
e Brissago;
(il presente ricorso è
steso in tre copie di cui
una al Gran Consiglio,
una al Consiglio di
Stato, residenza governativa, 6501 Bellinzona
una a Giorgio
Ghiringhelli, Via Ubrio 62, 6616 Losone per i ricorrenti; art. 77 cpv. 2
LPAmm; RL 3.3.1.1)
Riassunto del ricorso:
I. Come si è
potuto anche apprendere dalla stampa, il 14 febbraio scorso il Consiglio di
Stato ha respinto un’istanza tendente all’avvio di una procedura di
aggregazione fra i Comuni di Losone, Ascona, Ronco s/Ascona e Brissago.
Conformemente alla Legge sulle aggregazioni contro la decisione negativa del
Consiglio di Stato è dato ricorso al Gran Consiglio. Dopo il ricorso del 25
gennaio 2005 per denegata giustizia inoltrato contro l’inoperatività del
Consiglio di Stato, tuttora inevaso, si contesta la decisione di merito.
II. Con questo
ricorso oltre all’esame della vertenza sul Circolo delle isole i ricorrenti
chiedono che il Parlamento cantonale prenda una decisione di principio, nel
senso di specificare maggiormente l’art. 4 LAggr e di regolare la politica
delle aggregazioni, che sembra alquanto confusa.
III. Il ricorso si
articola in svariati punti di fatto e di diritto di cui tre molto
importanti:
In diritto
si tratta inizialmente la natura giuridica dell’istanza ex art. 4 LAggr, che
non può essere parificata a una petizione, ma a un’iniziativa popolare.
Infatti l’istanza, non ha alcun effetto giuridico come la petizione, ma dà
il diritto a ottenere una decisione entro 6 mesi e all’accoglimento della
stessa se non manifestamente in contrasto con gli obiettivi cantonali di
aggregazione (punto 6).
In seguito
si sottolinea il modo di procedere inaccettabile del Governo in questa
procedura (punto 10).
E ancora la
limitata portata di possibilità del Consiglio di Stato di respingere istanze
di aggregazione (punto 11). Il Governo non può accogliere o respingere le
istanze secondo il suo libero apprezzamento, ma unicamente sotto il profilo
della manifesta incompatibilità con gli obiettivi cantonali come stabilito
dalla legge (art. 4 Aggr) e dai materiali legislativi (messaggio e rapporto
alla legge).
IV. In definitiva
si chiede al Parlamento, che in questo caso funge da autorità giudiziaria,
di applicare solamente la legge come è stata pensata. Sul dispositivo si
domanda quindi che il ricorso odierno vanga accolto e la decisione
governativa di reiezione annullata. Di conseguenza l’istanza dev’essere
accolta, va stabilito il comprensorio fra i Comuni di di Losone, Ascona,
Ronco s/Ascona e Brissago e la causa è da rinviare al Consiglio di Stato per
nominare la commissione prevista dalla legge sulle aggregazioni.
Fatti:
A.
Il 23 ottobre 2002 Giorgio Ghiringhelli, intenzionato a lanciare una
petizione per l’aggregazione dei Comuni di Losone, Ascona, Ronco s/Ascona e
Brissago, ha inviato una e-mail alla Sezione enti locali (SEL), chiedendo
quale fosse il quorum necessario per richiedere l’avvio di una procedura di
aggregazione.
A quel
momento erano ancora in vigore le disposizioni della Legge sulla fusione e
separazione di Comuni del 6 marzo 1945 (LFus), che non imponevano tetti
specifici.
La SEL è
rimasta piuttosto evasiva, accennando unicamente che si attendeva il
messaggio alla nuova Legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni (LAggr),
la quale pareva prevedere un quorum del 10% in un solo comune.
B.
Il 5 novembre 2002, il movimento politico il Guastafeste ha iniziato la
raccolta di firme per una petizione tendente all’allestimento di uno studio
di aggregazione dei Comuni di Losone, Ascona, Ronco s/Ascona e Brissago. Nel
frattempo è stato costituito un Comitato per l’aggregazione dei Comuni di
Losone, Ascona, Ronco s/Ascona e Brissago.
C.
La petizione, consegnata il 4 giugno 2003 alla Cancelleria dello Stato, ha
dato il seguente esito:
Losone:
408 firmatari su 3 858 aventi diritto di voto (10,57%)
Ascona: 237 firmatari su 3 179 aventi diritto di voto
(7,45 %)
Ronco s/Ascona:
49 firmatari su 449 aventi diritto di voto (10,91 %)
Brissago:
133 firmatari su 1 297 aventi diritto di voto (10,25 %)
Le firme
sono state attestate dalle rispettive Cancellerie comunali.
D.
Con risoluzione n. 2678 emessa il 18 giugno 2003 il Consiglio di Stato ha
confermato la ricezione della petizione. Il Governo ha annunciato al
Comitato di iniziativa che i quattro Municipi interessati sarebbero stati
interpellati per una presa di posizione entro il 1. settembre 2003.
E.
Il 13 febbraio 2004 è entrata in vigore la Legge sulle aggregazioni e
separazioni dei Comuni (LAggr) del 16 dicembre 2003.
F.
Il 25 novembre 2004, 18 mesi dopo la risoluzione del 18 giugno 2003, il
Comitato ha invitato il Consiglio di Stato a prendere una decisione entro il
14 gennaio 2005 , lasciando capire che ,spirato tale termine, sarebbe
passato alle vie legali.
G.
Il Dipartimento delle istituzioni ha rassicurato con lettera del 29 novembre
2004 il Comitato di aggregazione.
H.
Il 20 gennaio 2005, a nome del Comitato di aggregazione del Circolo delle
isole, Luca Realini e Giorgio Ghiringhelli hanno inoltrato al Gran Consiglio
un ricorso per denegata giustizia, tuttora pendente.
I.
La Segreteria del Gran Consiglio con lettera del 25 gennaio 2005 ha invitato
il Consiglio di Stato a presentare osservazioni al ricorso per denegata
giustizia entro venerdì 25 febbraio 2005. Per quanto è dato sapere non sono
state inoltrate osservazioni.
L.
Il Consiglio di Stato ha respinto con risoluzione governativa n. 608 emessa
il 14 febbraio 2005 l’istanza di aggregazione.
M.
Due giorni dopo (!) il Dipartimento delle istituzioni ha incontrato i
Municipi di Losone, Ascona, Ronco s/Ascona e Brissago.
N.
Con atto del 14 marzo 2005 il Comitato di aggregazione del Circolo delle
isole, Luca Realini, presidente del Comitato, e Giorgio Ghiringhelli,
coordinatore, tutti rappresentati da quest’ultimo, insorgono al Gran
Consiglio, chiedendo che la risoluzione governativa n. 608 emessa dal
Consiglio di Stato venga annullata, che l’istanza di aggregazione venga
accolta, che il comprensorio di aggregazione sia stabilito fra i Comuni di
Losone, Ascona, Ronco s/Ascona e Brissago e che la causa venga rinviata al
Consiglio di Stato per la nomina della Commissione speciale entro e non
oltre 90 giorni dalla decisione granconsigliare.
Diritto:
I. In ordine
1.
Congiunzione delle procedure ricorsuali per denegata giustizia e contro
la decisione di merito
Quando
siano proposti davanti alla stessa autorità più ricorsi il cui fondamento di
fatto sia il medesimo l’autorità può decidere i ricorsi con una sola
decisione (art. 51 LPAmm). Nel caso concreto l’esame del ricorso per
denegata giustizia del 20 gennaio 2005 e del ricorso odierno merita di
essere congiunto.
2.
Tempi di evasione del ricorso
Si ricorda che il Gran
Consiglio decide il ricorso al più tardi nella seconda sessione ordinaria
successiva alla presentazione (art. 80 cpv. 1 LPAmm). Si raccomanda al Gran
Consiglio di esaminare il gravame entro due sessioni, ma non oltre l’ultima
seduta prima delle vacanze estive.
3.
Assunzione di prove:
richiamo di tutti gli
atti scritti riguardanti la presente istanza di aggregazione e di tutti gli
studi di aggregazione
I ricorrenti chiedono
alla Commissione incaricata dell’istruzione di richiamare tutti gli atti
scritti che abbiano una relazione con l’istanza di aggregazione del 4 giugno
2003. I ricorrenti non hanno mai ricevuto nulla e quindi è molto probabile
che ci siano scritti mai mostrati. Se l’ipotesi dei ricorrenti si avverasse
anche in un solo caso, è richiesta la visione dei documenti con possibilità
di esprimersi al riguardo (diritto di essere sentito) . Si chiede inoltre di
assumere come prove tutti gli studi sulle aggregazione riguardanti la
regione.
4.
Ricorso per denegata giustizia del 20 gennaio 2005
4.1
Il 25 gennaio 2005 il Consiglio di Stato è stato invitato a presentare
osservazioni per il 25 del mese successivo (lett. I). I ricorrenti non hanno
ricevuto nulla. Si ricorda che nell’ipotesi in cui il Governo avesse
inoltrato osservazioni queste vanno inviate in copia ai ricorrenti. Il fatto
che l’Autorità di ricorso sia il Parlamento non è rilevante. Non dev’essere
violato in ogni modo il diritto di essere sentiti dei ricorrenti. La
procedura applicabile ai ricorsi dinanzi al Gran Consiglio dev’essere la
medesima a tutte le altre autorità di ricorso della giurisdizione
amministrativa (Parere del Prof. Jörg Paul
Müller sui ricorsi
amministrativi all’Assemblea federale a norma dell’art. 79 PA in: GAAC 1987
n. 2 p. 22).
4.2
Con l’emissione della decisione impugnata, il ricorso del 20 gennaio 2005
motivato con l’inattività nello statuire del Consiglio di Stato è
effettivamente divenuto privo d’oggetto. Come si era già avvertito il
gravame non va dichiarato irricevibile, ma giustamente privo d’oggetto
(punto 4 secondo paragrafo del ricorso per denegata giustizia).
4.3
In siffatti casi l’Autorità di ricorso dichiara il processo terminato e
statuisce con motivazione sommaria sulle spese, tenendo conto dello stato
delle cose prima del verificarsi del motivo che termina la lite (art. 351
cpv. 1 CPC applicabile in via analogetica)
4.4
Nella procedura ricorsuale dinanzi al Gran Consiglio non si riscuotono spese
né si assegnano ripetibili, sicché un esame anche prima facie del
ricorso è totalmente inutile. Conviene però soggiungere unicamente che il
comportamento del Consiglio di Stato, che ha emesso la sua risoluzione
proprio in pendenza di ricorso ed entro il termine di 60 giorni dal deposito
del gravame, comporta la sua adesione per atti concludenti al ricorso per
denegata giustizia. In altre procedure questo modo di procedere avrebbe
comportato una condanna del Consiglio di Stato alla rifusione delle spese
ripetibili (Decisione di stralcio del Tribunale federale 1P.342/2001 del 25
giugno 2001). Va forse chiarito inoltre che il Gran Consiglio è competente a
giudicare ricorsi contro decisioni incidentali (art. 44 LPAmm) e per
denegata giustizia (art. 45 LPAmm) nella misura in cui è ammissibile il
ricorso contro la decisione di merito (principio dell’unità della procedura:
cfr. art. 101 lett. a OG).
5.
Ultima possibilità per il Consiglio di Stato di tornare sui suoi passi
A norma
dell’art. 50 LPAmm l’autorità inferiore può, fino all’insinuazione della
risposta, modificare la propria decisione nel senso delle domande del
ricorrente. Il Consiglio di Stato dovrebbe sfruttare quest’ultima occasione
per aggiustare le cose, visto l’ambiente che sta venendo a crearsi nella
regione in materia di fusioni comunali.
6. Natura
giuridica dell’istanza di aggregazione ex art. 4 LAggr (portata diversa a
dipendenza del promotore: iniziativa popolare se presentata da cittadini)
6.1
Il Consiglio di Stato considera l’istanza di aggregazione al pari di una
petizione, tanté che nella premessa al secondo paragrafo riprende la
disposizione della Costituzione cantonale in materia (art. 8 cpv. 1 e 2
lett.f).
6.2
L’istanza è stata presentata il 4 giugno 2003, precedentemente il 14
febbraio 2004, entrata in vigore dell’attuale LAggr. Già l’art. 3 della LFus
del 6 marzo 1945 prevedeva peraltro senza particolari formalità la forma
dell’istanza popolare. L’erronea titolazione dell’istanza (denominata
semplicemente petizione) non deve recare pregiudizi ai ricorrenti. In
caso contrario si sarebbe in presenza di formalismo eccessivo il cui divieto
è costituzionalmente sancito (art. 29 Cost. fed.). In virtù dell’art. 22
LAggr (disposizione transitoria) la petizione del 4 giugno 2003, già istanza
secondo la LFus, adempiendo i requisiti della nuova legge, va considerata a
tutti gli effetti istanza a norma dell’art. 4 LAggr. Che la petizione del 4
giugno 2003 sia un’istanza, e non una semplice petizione, è riconosciuta
dallo stesso Consiglio di Stato nella sua decisione, nella misura in cui si
afferma il diritto a ottenerne l’evasione, indipendentemente se negativa o
positiva, nella forma della decisione formale e sul richiamo degli articoli
di legge applicabili (“in applicazione degli artt. 4 e 22 LAggr).
6.3
Per valutare la
vera essenza dell’istanza occorre analizzare compiutamente l’art. 4 LAggr.
Secondo questa norma le domande di aggregazione formulate da almeno 1/10 di
cittadini (aventi diritto di voto?), dai Municipi, dai Legislativi di almeno
due Comuni interessati devono essere presentate al Consiglio di Stato. Si
constata quindi già dall’inizio che l’istanza ha una valenza mista, nel
senso che può essere presentata dagli organi del Comune e dai cittadini
stessi. Rimane ancora aperto il quesito a sapere se il quorum dei due Comuni
vada visto unicamente secondo un parallelismo orizzontale fra i promotori
(unicamente fra Municipi, unicamente fra Legislativi o unicamente fra
cittadini) oppure sia sufficiente ad esempio il 1/10 di cittadini in un
Comune e il Municipio di un altro. Nel caso concreto il problema non si
pone, essendo il quorum raggiunto in tre Comuni. Il tema meriterebbe
comunque miglior analisi.
Sia come sia il
legislatore non ha avuto modo di stabilire la natura giuridica di questa
istanza, né come debba essere presentata (autenticazione di firme
necessaria?), né se debba sottostare a un esame di riuscita da parte della
Cancelleria dello Stato (art. 122 LEDP). La normativa attuale è doppiamente
lacunosa perché non specifica se le firme raccolte debbano essere vidimate
dalle cancellerie comunali (come si usa per iniziative popolari e
referendum) oppure no (come si usa per le petizioni). Tale facoltà dà però
incontestamente il diritto, indipendentemente dai proponenti, di:
1° esigere l’avvio di
una procedura di aggregazione e
2° pretendere che il
Consiglio di Stato decida entro 6 mesi dall’inoltro. Benché abbia una
portata molto limitata, l’istanza, che in caso di reiezione non dà il
diritto a una votazione popolare nei comprensori toccati, conferisce diritti
ben precisi.
6.4
Si denota quindi subito di primo acchito, che l’istanza non è una petizione,
ma qualche cosa d’altro. La petizione è un semplice atto di un cittadino che
richiede informazioni o che chiede all’Autorità di prendere una determinata
misura. La petizione non dà però nessun diritto di concretazione al
promotore circa la sua richiesta. L’Autorità non è tenuta a darvi seguito,
né ad analizzarla compiutamente. La petizione non conferisce alcun diritto,
fatte salve le garanzie procedurali (evasione in tempi brevi e diritto di
risposta).
Come si è visto sopra
il caso dell’istanza di aggregazione ex art. 4 LAggr è diverso (primo
paragrafo in fine). Nella misura in cui sia proposta dai cittadini
l’istanza goda inoltre della protezione dell’art. 34 Cost. fed, benché in
caso di reiezione non porti ad alcuna votazione nei comprensori interessati.
L’istanza presentata dai cittadini, come quella del 4 giugno 2003, è
un’iniziativa popolare sui generis.
Auer (ripreso
in Christoph Hiller, die
Stimmrechtsbeschwerde, pag. 95) afferma che la nozione di diritti
politici recouvre l’ensemble des compétences que l’ordre juridique
cantonal reconnaît au corps électoral dans son ensemble, à une fraction de
ce corps éléctoral ainsi qu’à chaque citoyen actif.
L’ordine giuridico
cantonale riconosce appunto a una frazione dei cittadini di due Comuni (10%
di uno e dell’altro) di chiedere l’avvio di una procedura di aggregazione.
6.5
Il ricorso in esame ha la valenza anche di un ricorso per violazione del
diritto di voto del cittadino (art. 85 lett. a OG per analogiam).
7.
Ammissibilità del ricorso odierno
7.1
Il ricorso al Gran Consiglio è dato nei casi previsti dalla legge (art. 75
LPAmm; clausola enumerativa). La legge sull’aggregazione e la separazione
dei comuni prevede all’art. 4 che è dato ricorso al Gran Consiglio contro la
decisione negativa del Consiglio di Stato in merito a un’istanza di
aggregazione. Nel caso concreto anche se il dispositivo della risoluzione
governativa n. 608 è di difficile interpretazione nei suoi effetti equivale
a una decisione negativa. Infatti a pag. 3 il Governo non dà seguito alla
petizione [recte: istanza] e non dà avvio a uno studio di aggregazione. La
competenza del Parlamento a statuire è quindi indubbia.
7.2
Il termine di ricorso è di 30 giorni (art. 4 cpv. 3 LAggr). La risoluzione
governativa è stata intimata ai ricorrenti il 21 febbraio 2005. Il presente
ricorso, inviato il 14 marzo 2005, è quindi largamente tempestivo. Nel
quadro della decisione di principio che si richiede, il Gran Consiglio
dovrebbe stabilire se per interpretazione il termine di ricorso non si possa
ritenere di 45 giorni (via di mezzo tra 30 e 60 giorni) dato che la
questione nel rapporto commissionale alla legge si configurava così:
Al cpv.
2 il termine di trenta giorni è considerato troppo breve, soprattutto se
riferito ai legislativi e ai cittadini interessati. La proposta di 60 giorni
viene però bocciata perché rallenterebbe la procedura.
7.3
Essendo cittadini interessati, Luca Realini e Giorgio Ghiringhelli sono
legittimati a ricorrere. Il Comitato istituito appositamente per l’istanza
deve considerarsi anch’esso legittimato. Ad ogni modo un qualsivoglia
interesse personale non dev’essere esaminato oltre. La legittimazione a
interporre ricorso per violazione dei diritti politici (v. 6.5 punto) è data
a ogni persona cui la legislazione cantonale riconosce il diritto di voto,
anche se non ha alcun interesse personale nella causa (DTF 128 I 190 consid.
1 p. 192). In effetti, loggetto di tale ricorso non riguarda tanto la
libertà di voto di chi si rivolge allautorità di ricorso, quanto il libero
esercizio dei diritti democratici nellambito della circoscrizione
elettorale in cui linteressato fruisce dellesercizio dei diritti politici
(DTF 116 Ia 479 e rinvii, 114 Ia 399 seg.).
7.4
Il ricorso è quindi ammissibile.
II. Nel merito
8.
Una decisione di principio è necessaria
Come si era
già accennato nel ricorso per denegata giustizia (punto 1.4.1 secondo
paragrafo), ora non è solo opportuno, ma necessario che il Gran Consiglio
emetta una decisione di principio in modo particolare per specificare le
esigenze richieste agli iniziativisti e gli obblighi del Governo in merito a
tale istanza (dello stile della decisione 17 dicembre 1984 in re Patriziato
di Bioggio; Verbali del Gran Consiglio 1984 pag. 773 e segg.). Una decisione
che serva da complemento alla legge. Tale compito non può obbiettivamente
essere confidato al Consiglio di Stato.
9.
Il computo del quorum di 1/10 va inteso nel senso della LOC
Il Consiglio di Stato
tenta furbescamente di far saltare nel comune di Brissago il quorum del 10%,
comprendendo i cittadini all’estero. La LOC prevede però che nei quorum non
si tenga mai conto dei cittadini residenti all’estero (art. 19 cpv. 4 per la
convocazione straordinaria dell’Assemblea, art. 75 cpv. 2 per i referendum e
art. 76 cpv. 4 per le iniziative popolari). Il 10% dei cittadini di un
Comune va inteso nel senso della LOC. Non ci sarebbero ragioni serie e
obiettive per scostarsi dai disposti della LOC nel computo del numero legale
per le istanze di aggregazione, che hanno carattere comunale.
10.
Violazione del principio della buona fede (art. 9 Cost. fed.)
10.1
Il principio della buona fede, dedotto direttamente dall’art. 4 vCost. e ora
dall’art. 9 Cost., conferisce a ogni individuo la facoltà di esigere
dall’autorità statale che si conformi alle sue promesse o ai suoi
comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia che essa
ragionevolmente abbia potuto far nascere in lui (DTF 125 I 209 consid. 9c
pag. 219, 124 II 265 consid. 4a, 122 II 113 consid. 3b/cc pag. 123, 121 I
181 consid. 2a).
10.2
Il Consiglio di Stato
ha violato sistematicamente questo principio importantissimo che garantisce
la fiducia dei cittadini negli organi dello Stato.
10.2.1
Circa la consultazione dei comuni il Consiglio di Stato si è contraddetto
ben due volte di seguito. Inizialmente con la risoluzione di ricezione
dell’istanza (lett. D) e in ulteriore battuta con la risposta del
Dipartimento delle istituzioni (lett. G) all’ultimatum in cui si minacciava
un ricorso per denegata giustizia, in seguito effettivamente inoltrato. Di
consultazione non c’è traccia se non l’incontro avvenuto due giorni dopo la
reiezione dell’istanza. Il Comitato non ha mai ricevuto nulla al riguardo.
10.2.2
Il Comitato ha saputo
della reiezione dell’istanza dalla stampa. È una conferma di come le
aggregazioni siano condotte in modo dilettantesco, senza quel rigore che si
impone. Anche se di dominio pubblico, la decisione su un’istanza va resa
nota prima ai promotori, cosicché siano posti in grado di replicare alle
domande dell’opinione pubblica in generale. Nel caso concreto, visto il
contesto generale, si presentano pesanti indizi che questa mossa sia stata
voluta intenzionalmente.
10.2.3
Il comunicato stampa del Governo, con cui i ricorrenti hanno avuto l’onore
di prendere conoscenza delle decisione del Consiglio di Stato, recava in
modo lapidario:
I
Municipi dei Comuni interessati si erano tutti espressi contro l’avvio di
uno studio di aggregazione nei termini prospettati dalla petizione.
Falso! I
Comuni non hanno mai espresso la loro contrarietà all’istanza di
aggregazione (penultimo paragrafo della decisione impugnata). In sostanza si
erano rimessi al giudizio del Consiglio di Stato. Il fatto di deformare
secondo le circostanze le affermazioni dei Comuni è inammissibile.
10.2.4
Decidere sull’istanza
due giorni prima dellincontro dei Municipi con il Dipartimento delle
istituzioni (lett. M), dopo quasi 2 anni di pendenza, è un esempio lampante
di violazione della buona fede. L’incontro, dedicato alla fusione nel
Circolo delle isole, avrebbe avuto un senso prima dell’evasione
dell’istanza, ma non dopo. Subdolamente si è voluto mettere i Comuni dinanzi
al fatto compiuto per evitare forse che quelle dichiarazioni di neutralità
(v. 10.2.3) diventassero di accoglimento. Non si venga più a dirci che i
Municipi devono essere coinvolti prima di avviare uno studio di
aggregazione
10.3
Anche se in alcune
circostanze la violazione del principio della buona fede forse non è
adempiuta, tutta la procedura è stata comunque caratterizzata da una
scorrettezza di fondo. Il Consiglio di Stato non si è mai interessato
all’istanza e ogni sua azione è stata finalizzata unicamente alla sua
reiezione. Il Comitato non è mai stato coinvolto in alcun modo.
10.4
Questo modo di procedere in futuro non dev’essere più tollerato. Si invita
il Gran Consiglio a richiamare il Consiglio di Stato.
11.
La possibilità di respingere istanze di aggregazione conferita al
Consiglio di Stato è molto limitata. In casu violazione dell’art. 4 cpv. 2
LAggr
11.1
A norma dell’art. 4 cpv. 2 LAggr il Consiglio di Stato esamina l’istanza di
aggregazione e, se non manifestamente incompatibile con gli obiettivi di
politica cantonale in tema d’aggregazione, entro sei mesi vi da seguito
avviando uno studio d’aggregazione di cui definisce il comprensorio.
11.2
Dalla chiarezza del capoverso si deduce che il Consiglio di Stato è
abilitato a respingere un’istanza di aggregazione soltanto se essa è
manifestamente incompatibile con gli obiettivi di politica cantonale in tema
d’aggregazione.
11.2.1
All’esame di dettaglio della proposta di LAggr nel messaggio governativo n.
5355 del 14 gennaio 2003 (emesso dallo stesso Consiglio di Stato!) si
conferma l’interpretazione, peraltro unica possibile, che i ricorrenti danno
all’art. 4 cpv. 2 LAggr:
Secondo il cpv. 2, il
Consiglio di Stato ha un certo margine dapprezzamento nellavviarla; esso
potrebbe in particolare non procedervi se listanza è assolutamente
infondata, ovvero manifestamente incompatibile con gli obiettivi della
legge; di riferimento sono i criteri dellart. 2.
[…]
Il
Governo ha un certo margine decisionale al proposito, vedi nellipotesi,
soprattutto nelle decisioni negative, in cui la richiesta appare contraria
agli obiettivi della legge (vedi sopra); una posizione negativa è inoltre
ipotizzabile quando vi è una richiesta di separazione ed appare manifesto
che non ci sono le premesse di legge (art. 9).
Lo stesso
Consiglio di Stato afferma e riconferma che la facoltà di reiezione è
limitata a un esame di manifesta incompatibilità secondo i canoni dell’art.
2 LAggr. Non ha pieno margine di apprezzamento, ma solo certo
margine.
11.2.2
Il rapporto n. 5355 R della Commissione della legislazione del 19 novembre
2003 dà ulteriore forza alla tesi del ricorrente:
La
discussione si sviluppa sul numero necessario di cittadini per dare avvio
alla procedura. La proposta del messaggio: “1/10 di cittadini di almeno un
comune interessato” è ritenuta insufficiente, soprattutto in considerazione
del fatto che la nuova legge vuole fortemente che liniziativa parta
dalla base. Così è stato deciso che occorreranno 1/10 di cittadini di
almeno due Comuni interessati. A titolo interpretativo questo significa che
ci vorrà almeno 1/10 di cittadini di un Comune + 1/10 di cittadini di un
secondo Comune. Con questi parametri si vuole dare maggior peso alla
volontà popolare di aggregazione. Al cpv. 2 il termine di trenta giorni
è considerato troppo breve, soprattutto se riferito ai legislativi e ai
cittadini interessati. La proposta di 60 giorni viene però bocciata perché
rallenterebbe la procedura. Daltra parte la decisione negativa del CdS
costituisce in questa fattispecie una norma di sicuro molto rara, una
eccezione e il problema è pertanto ridotto.
L’ultima frase si commenta da sé.
11.3
Il testo chiaro della legge è sostenuto dai materiali legislativi. Bisogna
inoltre considerare che un’istanza popolare va valutata con maggiore
attenzione e riguardo rispetto alle istanze dei Comuni, già solamente per il
fatto che sono protette dall’art. 34 Cost. fed. Le istanze comunali
necessitano unicamente di una decisione di Municipio o di Consiglio
comunale, facilmente riproponibili in ogni momento. L’istanza popolare
comporta un dispendio grande di tempo e denaro ai promotori.
Raccogliere 1/10 delle firme non è sempre facile. Si esige e si impone che
la reiezione sia l’ultima ratio, che sia imposta una rigida
interpretazione dell’art. 4 cpv. 2 LAggr e che quindi siano respinte
unicamente le istanze non già incompatibili, ma unicamente manifestamente
incompatibili con gli obiettivi di aggregazione. Avallare l’operato del
Consiglio di Stato significa vanificare completamente lo scopo delle istanze
di aggregazione e della legge, che voleva dare maggior peso alle istanze
popolari.
11.4
Al momento di approvare la legge era quindi chiaro che solo in rarissimi
casi il CdS avrebbe potuto respingere un’istanza di aggregazione e
unicamente in base ai parametri stabiliti dall’art. 2 LAggr. In conclusione,
in presenza di un’istanza, l’esame del Consiglio di Stato dev’essere
sommario e limitarsi unicamente a valuatare oggettivamente e freddamente una
sola e unica condizione:
L’istanza è
manifestamente incompatibile?
In caso di risposta
positiva, l’istanza andrà respinta, altrimenti può unicamente essere
accolta. Il giudizio non dev’essere né politico né di opportunità né di
comodo, come nel caso in esame. La Valutazione della decisione
impugnata esula quindi dalla possibilità di reiezione prevista all’art. 4
cpv. 2 LAggr. Finché si trattava di promulgare la legge, il Governo era
d’accordo con i buoni propositi e a tutelare i diritti degli altri. Nella
pratica si arroga competenze che sin dall’inizio aveva negato, sostenendo
disinvoltamente tesi che non stanno in piedi, e non considera minimamente i
promotori dell’istanza, violando perfino il principio alla buona fede.
11.5
La
compatibilità dell’istanza del 4 giugno 2003 con gli obiettivi cantonali è
incontestata anche dal Consiglio di Stato (quarto paragrafo in premessa
della decisione impugnata; prima pagina in fine). Si vedano
anche gli studi preliminari: c’è una mappa con uno scenario di aggregazione
identico a quello prospettato dall’istanza. In queste condizioni il ricorso
non può essere che accolto.
12. Volontà
popolare calpestata e disparità di trattamento
Nel corso
dellassemblea distrettuale del PPD svoltasi il 9 marzo scorso a Locarno, il
Consigliere di Stato Luigi Pedrazzini ha detto a chiare lettere che la
decisione del CdS di respingere listanza è stata una scelta di
opportunità, con la quale non si voleva contrastare le finalità
della petizione bensì lidea di avviare uno studio senza il
coinvolgimento degli esecutivi comunali interessati : ma dove sta mai
scritto che la procedura distanza impone ai promotori di coinvolgere i
Comuni interessati ? Semmai tale compito spetta al Dipartimento a istanza
depositata e, a partire dal giugno 2003, il Dipartimento ha avuto quasi due
anni di tempo (sprecati!) per farlo, per cui la sua decisione appare sempre
più pretestuosa. Pedrazzini ha pure osservato che non può essere
positiva una situazione che vedesse gli esecutivi comunali al traino di
iniziative popolari e dei partiti su una questione così fondamentale per il
futuro della regione (
). Sul fatto che una simile situazione non sia
positiva per i Municipi interessati, che troppo a lungo hanno dormito su
questo tema, non ci piove : è del resto proprio per sopperire a queste
deficienze istituzionali che sulle due sponde della Maggia sono state
lanciate delle iniziative popolari (istanze) per lavvio di procedure di
aggregazione. Ma che per non far fare brutte figure ai Municipi si insabbi
una di queste iniziative o se ne rallenti a dismisura liter procedurale
(20 mesi per poi rispondere no !) , facendosi così beffe in un sol colpo
sia della legge e sia dei diritti popolari, questa è una cosa decisamente
inaccettabile da parte di un Governo di uno Stato democratico. E inutile
continuare a ripetere che le richieste di aggregazione devono provenire
dalla base, quando poi alla prova dei fatti tali richieste vengono snobbate
con motivi pretestuosi e di opportunità. Da nessuna parte nella legge sta
scritto che per avviare uno studio di aggregazione occorra il consenso dei
Municipi interessati : ciò renderebbe infatti inutile qualsiasi iniziativa
popolare su questo oggetto e priverebbe di ogni senso la facoltà di
intervento data dalla legge ai cittadini . Se però si ritiene che la legge,
voluta e pensata per dare maggior peso alla volontà popolare sulle
aggregazioni (v. 11.2.2) , vada riveduta nel senso di dare maggior peso ai
Municipi e di limitare la volontà popolare, allora si modifichi la legge :
ma fino ad allora la si applichi correttamente e coerentemente
!
Certamente
la decisione del Consiglio di Stato concernente il Circolo delle Isole
potrebbe costituire un pericoloso precedente anche per altre istanze
popolari future o già in corso (Locarno) in tema di aggregazione, o
inibirne il lancio. Va poi rilevata lincoerenza di un Governo forte con i
deboli e debole con i forti – che da una parte promuove fusioni coatte e
dallaltra insabbia richieste di fusione che provengono dal popolo pur di
non schiacciare i piedi a qualche Municipio . E il caso di sottolineare che
anche se il CdS avesse deciso di dar seguito allistanza proveniente dal
Circolo delle Isole, i Municipi sarebbero sì stati scavalcati per volontà
popolare sui tempi decisionali , ma sarebbero ugualmente stati coinvolti
nello studio formale sullaggregazio-ne : difatti, volenti o nolenti,
sarebbe toccato ad essi designare i loro rappresentanti nella commissione
incaricata di eseguire tale studio (come era già avvenuto ad esempio per
listanza presentata anni fa dallAssociazione Comune Nuovo, a seguito della
quale venne creata una commissione di studio di cui vennero chiamati a far
parte sei rappresentanti dei Comuni anche quelli contrari al progetto o
scettici e tre rappresentanti del Comitato
promotore).
Nella
risoluzione 608 il Governo giustifica inoltre la sua infelice decisione con
il fatto che, avviando uno studio di aggregazione limitato al Circolo delle
Isole, non si voleva pregiudicare eventuali processi aggregativi a più
ampio respiro in zona che potrebbero sorgere dalla riflessione in atto :
cioè la Grande Locarno da Brissago a Tenero e forse anche più in là. A
parte il fatto che un eventuale accordo in tempi non biblici su questo
ipotetico scenario sembra purtroppo assai poco realistico per non dire
utopico (come lo stesso Consigliere di Stato Pedrazzini ben dovrebbe sapere)
, nulla avrebbe impedito al Governo di dar seguito senza remore e come
richiesto dal popolo a uno studio di aggregazione compatibilissimo con la
pianificazione cantonale come quello limitato al Circolo delle isole, e nel
contempo fissare ai Municipi di tutto lagglomerato una data entro la quale
avrebbero dovuto esprimersi sulleventuale avvio di uno studio di
aggregazione supplementare che comprendesse uno scenario più vasto. In tal
modo non si sarebbe pregiudicato un eventuale scenario a più ampio
respiro e allo stesso tempo si sarebbe evitato di infrangere la legge,
calpestare la volontà popolare e perdere tempo prezioso. Sempre durante la
già citata assemblea , Pedrazzini ha pure precisato che una sorte
diversa potrebbe essere riservata a altre raccolte di firme avviate nel
frattempo nel Locarnese e che sembrano godere di importanti consensi a
livello politico : non si può fare a meno di rilevare lincoerenza
di un Governo che, da una parte dice di no a unistanza di aggregazione
limitata ai 4 Comuni del Circolo delle isole ( che pure gode di importanti
consensi ) con il pretesto di non voler compromettere scenari a più ampio
respiro, e dallaltra si dice possibilista verso unistanza limitata a 5
Comuni sulla sponda opposta della Maggia che pure potrebbe compromettere
eventuali processi aggregativi a più ampio respiro. Due pesi e due misure :
oltre allincoerenza anche una evidente disparità di trattamento!
13. Conclusioni
In conclusione il
ricorso per denegata giustizia del 20 gennaio 2005 va dichiarato privo d’oggerto
e il ricorso odierno accolto con conseguente annullamento della risoluzione
governativa n. 608 emessa il 14 febbraio 2005 dal Consiglio di Stato. Il
Gran Consiglio, quale autorità di ricorso, è abilitato a prendere misure
positive (Dispositivo della decisione del Gran Consiglio del 17 dicembre
1984 in re Patriziato di Bioggio; Verbali del Gran Consiglio 1984 pag. 778).
Si chiede quindi di accogliere l’istanza di aggregazione del 4 giugno 2003 e
di stabilire il comprensorio di aggregazione fra i Comuni di Losone, Ascona,
Ronco s/Ascona e Brissago. Per la nomina della Commissione speciale la causa
va rinviata al Governo, essendo di sua competenza. Vista la conduzione della
presente procedura e i vistosi ritardi accumulati appare giustificato
fissare un termine di 60 giorni dalla decisione granconsigliare. Qualora il
Gran Consiglio non desiderasse adottare misure positive si chiede, in via
subordinata, il rinvio al Consiglio di Stato per nuova decisione.
14.
Spese e ripetibili
Conformemente alla
pratica dinanzi al Parlamento non si riscuotono spese né si assegnano
ripetibili (consid. 8 della decisione del Gran Consiglio in re Comune di
Vezia c./ Patriziato di Vezia e Consiglio di Stato; consid. 3 della
decisione del 17 marzo 1999 dell’Assemblea federale, Camere Riunite, in re
Theodor Dobrzanski c./ Consiglio federale, Boll. Uff. dell’Ass. Fed. 1999 N
pag. 629). Nei ricorsi per violazione dei diritti politici la riscossione di
spese, salvo ricorsi temerari o in mala fede, è comunque esclusa (DTF 129 I
185 consid. 9 pag. 206; 113 Ia 43 consid. 3 pag. 46). Il Consiglio di Stato
non ha in nessun caso diritto a ripetibili, anche nella remota ipotesi in
cui dovesse far capo a un legale (DTF 125 I 182 consid. 7 pag. 202).
Per questi motivi,
congiunte le procedure
ricorsuali e dichiarato privo d’oggetto il ricorso per denegata giustizia
del 20 gennaio 2005
si chiede all’Onorando
Gran Consiglio di giudicare:
1. Il ricorso è
accolto e la risoluzione governativa n. 608 emessa dal Consiglio di Stato il
14 febbraio 2005 è annullata.
2. Di
conseguenza
2.1 l’istanza di
aggregazione del 4 giugno 2003 fra i Comuni di Ascona, Brissago, Losone e
Ronco s/Ascona è accolta.
2.2 il
comprensorio di aggregazione è stabilito fra i Comuni di Ascona, Brissago,
Losone e Ronco s/Ascona.
2.3 la causa è
rinviata al Consiglio di Stato per la nomina della Commissione speciale
entro e non oltre 60 giorni dalla decisione granconsigliare.
Con ogni ossequio.
Luca Realini, il quale
conferisce
procura ad litem a
Giorgio Ghiringhelli
Giorgio Ghiringhelli
Allegati:
risoluzione governativa n. 608/2005
articolo dell11.3.05 del GdP (cronaca assemblea distrettuale PPD)
per il resto si
richiamano gli allegati già inoltrati al Gran Consiglio con il ricorso per
denegata giustizia del 20 gennaio 2005
