Comitato
d’iniziativa
Losone, 18 aprile 2005
“Più potere al
popolo
con diritti popolari
agevolati”
rappresentato da
Giorgio
Ghirighelli
1°
firmatario
Via Ubrio 62
6616 Losone
Lodevole
Consiglio di
Stato
Residenza
governativa
6501 Bellinzona
Ricorso e Istanza
d’intervento
presentati da
Comitato d’iniziativa “Più
potere al popolo con diritti popolari agevolati” e
Giorgio
Ghiringhelli, 6616 Losone, per sé e in
rappresentanza del Comitato
contro
la risoluzione municipale
700.0/700.810 emessa il 14 aprile 2005 dal Municipio di Lugano in
materia di autorizzazione alla posa di bancarelle per la raccolta di firme
in previsione dell’Iniziativa popolare cantonale costituzionale “Più
potere al popolo con diritti popolari agevolati” (che verrà lanciata il
prossimo 25 aprile) limitatamente alla posa di una bancarella in Piazza
Dante Alighieri e all’applicazione di una tassa di cancelleria di fr.
30.
e
l’operato in generale del
Municipio di Lugano in materia di posa di bancarelle;
(il presente atto è steso
in 4 copie di cui
1 al Consiglio di
Stato;
1 alla Sezione degli Enti
locali, Via Carlo Salvioni 14, 6501 Bellinzona [artt. 194 LOC in relazione
con gli artt. 45 e 47 RALOC]
1 al Municipio di Lugano,
Piazza della Riforma 1, 6900 Lugano e
1 a Giorgio Ghiringhelli,
Via Ubrio 62, 6616 Losone per i ricorrenti)
Misure
provvisionali
La risoluzione muncipale
impedisce ai ricorrenti in gran parte di posare una bancarella, e la
procedura ricorsuale, che ha i suoi tempi tecnici, non giova
immediatamente al riguardo, ma unicamente pro futuro. Nel caso
concreto i ricorrenti potranno raccogliere pochissime firme del Comune di
Lugano, il più popoloso del Ticino. I termini per un’iniziativa popolare
costituzionale sono molto esigui (2 mesi) e il numero delle firme da
raccogliere (10’000) altissimo. C’è il rischio effettivo che questo
impedimento possa far fallire la riuscita di tale iniziativa. Si chiede
quindi con urgenza a titolo provvisionale l’autorizzazione a posare
una bancarella in Piazza Dante Alighieri tutti i giorni (escluse le
domeniche) dalle 10 alle 17 fino al 27 giugno. Alla decisione
va tolto l’effetto sospensivo al fine che abbia un vero
effetto.
Fatti:
A.
Con lettera del 2 aprile 2005 Giorgio Ghiringhelli a nome del Comitato
d’iniziativa “Più potere al popolo con diritti popolari agevolati” ha
chiesto l’autorizzazione:
per la posa di bancarelle davanti agli
uffici elettorali in occasione delle votazioni dell’8 maggio 2005 e del 5
giugno 2005
per la posa di una bancarella in Piazza
Dante Alighieri tutti i giorni (domeniche escluse) dalle 10 alle 17 dal 27
aprile al 27 giugno (cioè per complessivi 53 giorni).
B.
Con risoluzione municipale 700.0/700.810 emessa il 14 aprile 2005 e
pervenuta il 16 aprile il Municipio di Lugano ha accolto parzialmente la
domanda di Giorgio Ghiringhelli: ha autorizzato la posa davanti agli
uffici elettorali in occasione delle votazioni dell’8 maggio 2005 e del 5
giugno 2005. Per la posa di una bancarella in Piazza Dante Alighieri esso
l’ha limitata (in via eccezionale
) in cinque giorni da definirsi
con la Polizia comunale. Il Municipio ha inoltre applicato una tassa di
cancelleria di fr. 30. alla decisione.
C.
Contro questa decisione il Comitato d’iniziativa e Giorgio Ghiringhelli,
per sé e in rappresentaza del Comitato, insorgono al Consiglio di Stato
con ricorso e istanza d’intervento, chiedendo l’annullamento della
decisione nella misura in cui il Municipio limita a cinque giorni la posa
di una bancarella in Piazza Dante Alighieri e applica una tassa di
cancelleria di fr. 30.. In via provvisionale e nel merito domandano il
rilascio dell’autorizzazione alla posa di una bancarella in Piazza Dante
Alighieri nel senso della domanda del 2 aprile.
Diritto:
1.
Prima il ricorso o l’istanza di intervento?
I ricorrenti inoltrano in
un unico atto un ricorso e un’istanza d’intervento. Essendo l’istanza
d’intervento un rimedio di diritto sussidiario (art. 196a LOC), vanno
esaminati prima il ricorso e poi l’istanza.
I. Ricorso
2.
In ordine
2.1 La competenza del
Consiglio di Stato a dirimere la vertenza risulta chiaramente dall’art.
208 LOC.
2.2 La decisione munipale è
giunta ai ricorrenti (per posta A non raccomandata) il 16 aprile 2005. Il
presente ricorso è quindi largamente tempestivo.
2.3 La risoluzione contestata,
stesa in forma di lettera, potrebbe fare pensare, a torto, che non sia una
decisione impugnabile. Secondo la prassi (Borghi/Corti, Compendio di
procedura amministrativa) il concetto di decisione si desume per analogia
dall’art. 5 della Legge federale sulla procedura amministrativa (PA; RS
172.021). Questa disposizione afferma tra l’altro che hanno il carattere
di decisione quegli atti di un’autorità amministrativa che nel singolo
caso rigettano domande intese a ottenere o confermare diritti (art. 5 cpv.
1 lett. c PA). Nel caso concreto non è rilasciato in gran parte il
permesso a posare una bancarella. Ai ricorrenti è quindi stata rigettata
la domanda a ottenere il diritto alla posa di una bancarella. Il
carattere di decisione è quindi palese. Ad ogni modo in materia di diritti
politici sono decisioni impugnabili non solo le decisioni in senso
stretto, bensì ogni azione statale atta a violare i diritti politici, come
nel caso in questione. Essa è quindi una decisione impugnabile benché
priva di dispositivo e dellindicazione dei rimedi di diritto. Negli
effetti inoltre è una decisione poiché impone un divieto al ricorrente
(Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionel
Suisse, Vol. I, Berna 2000, N 2001, pag. 720). La tesi dei ricorrenti è
stata implicitamente sostenuta da questo Consiglio recentemente. In quel
caso il Municipio non aveva rilasciato l’autorizzazione alla posa di una
bancarella per la raccolta di firme in forma di semplice lettera, senza
dispositivo né indicazione dei rimedi giuridici (ris. gov. 1215 del 16
marzo 2005 in re M.).
2.4 L’uso accresciuto del
suolo pubblico nell’ambito di un’iniziativa popolare gode della protezione
dell’art. 34 Cost e dell’art. 85 lett. a OG (DTF 97 I 893 consid. 2 pag.
895). Il ricorso in esame assume quindi il ruolo di ricorso per violazione
del diritto di voto dei cittadini.
2.5 I tempi tecnici della
presente procedura potrebbero far perdere al ricorso un interesse attuale
all’esame. Tutte le giurisdizioni federali (DTF 97 I 893 implicitamente),
cantonali (Sentenza TRAM 52.2004.143 dell’8 giugno 2004 in re G. pag. 4) e
perfino codesto Consiglio (ris. gov. 1215 del 16 marzo 2005 in re M. pag.
3) hanno stabilito che si può rinunciare all’esigenza di un interesse
attuale al ricorso in materia di posa di bancarelle per la raccolta di
firme.
3.
Ultima possibilità per il Municipio di “salvare” la
situazione
A norma dell’art. 50 LPAmm
l’istanza inferiore può, fino all’insinuazione della risposta, modificare
la decisione nel senso delle domande del ricorrente. Il Municipio di
Lugano dovrebbe sfruttare questa possibilità per evitare il
peggio.
4.
Deleghe alla polizia
La risoluzione municipale
delega alla polizia comunale la disciplina dei 5 giorni (quali e quando?)
concessi ai ricorrenti. In Ticino la conservazione e l’amministrazione dei
beni comunali compete al Municipio (art. 179 cpv. 1 LOC), il quale regola
pure l’uso accresciuto o esclusivo dei medesimi (art. 107 cpv. 2 lett. c e
cpv. 4 LOC). A norma di legge la competenza è stabilita dalla legge e,
riservate disposizioni contrarie, non può essere fondata né modificata per
accordo delle parti (art. 2 LPAmm). È vero che la legge prevede una
possibilità di delega ai servizi municipali (art. 9 cpv. 4 LOC), ma è
anche pur vero che è necessaria una norma di diritto generale e
astratta per fondare deleghe simili. La LOC lascia al regolamento comunale
disciplinare eventuali deleghe. Il regolamento comunale di Lugano
autorizza il Municipio a delegare per ordinanza proprie competenze
all’amministrazione comunale. Ora nella raccolta del diritto comunale di
Lugano non esiste alcuna norma (ordinanza o parte di essa), che delega
l’autorizzazione dell’uso accresciuto o esclusivo dei beni comunali alla
Polizia comunale. La risoluzione municipale va quindi annullata già per
tale motivo.
6.
Illegittima la limitazione a 5 giorni per la posa della bancarella in
Piazza Dante Alighieri
6.1 Il Municipio di Lugano
nella propria risoluzione afferma:
Per quanto concerne la
richiesta per l’occupazione in Piazza Dante, il Municipio ha deciso, in
via eccezionale, di concedere 5 giorni. Infatti, per la posa di bancarelle
informative e raccolta di firme, di consuetudine viene stabilito un
periodo massimo di tre-cinque giorni per questioni organizzative di
gestione ottimale dell’area pubblica e per vari scopi (commerciali e non)
a cui destinata, e di equità nei confronti di altri utenti. La invitiamo a
comunicare le cinque date esatte alla polizia Città di Lugano…
6.2 Come si è già riferito, la
raccolta di firme per un’iniziativa popolare gode della protezione
dell’art. 34 Cost. (punto 2.4). Secondo costante giurisprudenza, che in
questo caso è opportuno richiamare, il privato che chiede di utilizzare il
suolo pubblico per poter esercitare i diritti fondamentali che gli sono
garantiti dalla Costituzione, dispone di un “diritto condizionale”
all’ottenimento di una simile autorizzazione (sentenza TRAM 52.2004.150
del 4 ottobre in re MPS contro Municipio di Lugano consid.
2.2
secondo paragrafo con rinvii a DTF 127 I 164 consid. 3b pag. 169; Häfelin/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. Edizione, N 2413; Rhinow, Grundzüge des
Schweizerischen Verfassungsrechts, N 1429). Se l’esigenza di
un’autorizzazione non è contestata , l’autorità pubblica non è libera di
rilasciare o rifiutare tale autorizzazione secondo le sue convinzioni
politiche, ma deve ponderare obiettivamente e oggettivamente gli interessi
che si scontrano soprattutto quando si tratta dell’esercizio di libertà
fondamentali (DTF 97 I 893 consid. 6a pag. 898). Un eventuale diniego può
essere opposto all’istante soltanto se fondato su di una valida base
legale, se sussistono interessi pubblici o privati preminenti e se il
provvedimento rispetta il principio della proporzionalità (sentenza TRAM
in re MPS contro Municipio di Lugano, citata, con rinvii ad art. 36
Cost.; DTF 127 I 164; Rhinow, op. cit., N 1432). La
posa di una bancarella per la raccolta di firme dà luogo ad un uso
speciale di poca entità del suolo pubblico e presuppone il rilascio di
un’autorizzazione da parte dell’ente pubblico (sentenza TRAM in re MPS
contro Municipio di Lugano consid. 2.2, citata, con rinvii a DTF 97
I 893 consid. 5 pag. 896; Scolari, Diritto amministrativo,
parte speciale, N 573 con riferimenti). In definitiva l’esecutivo comunale
dispone in questo ambio di un certo potere discrezionale, che è tenuto
ad esercitare nel rispetto dei principi generali del diritto e dei
diritti fondamentali dei cittadini, che non comprendono
soltanto il divieto d’arbitrio e la parità di trattamento, ma anche le
libertà ideali garantite dalla Costituzione (sentenza TRAM in re MPS
contro Municipio di Lugano consid. 2.3, citata, con rinvii a DTF
127 I 164 consid. 3b; 124 I 267 consi. 3a pag. 269, 107 Ia 64 consid.
2a)
6.3 La risoluzione municipale
non rispetta minimamente le esigenze poste dalla motivazione. Oltre a
essere poco chiara (son concessi 5 giorni: quali?), misconosce totalmente
la giurisprudenza in merito, presentando motivi generali e astratti. Non
si china oggettivamente e obiettivamente sulla richiesta dei ricorrenti,
ponderando interessi pubblici e privati. Su dinieghi di principio
con motivazioni generali e astratte sia il Tribunale federale (DTF 97 I
893 condi. 6b pag. 899) che questo Consiglio (ris. gov. 1215 del 16 marzo
2005 in re M; ris. gov. 3269 del 13 luglio 2004 in re G consid. G pagg. 7
e 8), ancora un mese fa (sic!), si sono espressi negativamente. La
risoluzione municipale va quindi annullata già per tale motivo.
L’eventuale consuetudine del Municipio di Lugano non giustifica la
violazione manifesta dei diritti costituzionali. L’esecutivo ben se ne
guarda di dimostrare effettivamente quanti hanno richiesto
l’autorizzazione per dimostrare concretamente le questioni
organizzative di gestione ottimale dell’area pubblica. Sull’ equità
nei confronti di altri utenti non potrebbe nemmeno provarla. L’equità
o parità di trattamento si può vedere unicamente in situazioni analoghe.
Per quel che è dato sapere non è in corso il lancio di un’altra iniziativa
popolare cantonale : ma anche se lo fosse non si capirebbe il motivo di
limitazioni, visto che nella piazza vè posto per più di una bancarella,
senza intralciare minimamente la circolazione delle persone. Questo
pretesto cade subito. Non si può mica parificare la vendita di caramelle
all’esercizio di un diritto popolare come la raccolta di firme (che ha
limiti di tempo ben precisi da rispettare). Il Municipio, invece, non
sembra fare alcuna distinzione fra lutilizzo di suolo pubblico per scopi
ideali o per scopi commerciali.
L’iniziativa costituzionale
presuppone un numero elevatissimo di firme in termini di tempo molto
esigui. Negare a Lugano il permesso per quasi tutto il periodo
dell’iniziativa significa mettere a rischio la sua riuscita e violarne
quindi la Costituzione. L’art. 34 Cost garantisce non solo il diritto di
lanciare un’iniziativa, ma anche quello di partecipare attivamente alla
raccolta delle firme necessarie alla riuscita della medesima (DTF 97 I 893
consid. 4 pag. 896; sentenza TRAM in re MPS contro Municipio di
Lugano, citata, consid. 2.1). Una città come Lugano (27 000 iscritti
in catalogo) potrebbe decidere le sorti dell’iniziativa. In ogni caso la
risoluzione impugnata viola il principio della proporzionalità. Non è
un tavolino di circa 1m x 1m in unampia piazza priva di traffico
motorizzato e dunque senza problemi di sicurezza a mettere in pericolo
l’ordine pubblico. Siamo seri!
I ricorrenti sospettano che
questa sia l’ennesima decisione politica in merito dopo quella di Muralto.
Se l’iniziativa avesse riguardato l’abolizione della Legge sulla
perequazione intercomunale non v’è dubbio, che il Municipio avrebbe
concesso l’autorizzazione non già per due mesi, ma forse per sei, perché
avrebbe avuto il suo tornaconto. Nel caso concreto non ha alcun
tornaconto, come nel caso della sentenza TRAM in re MPS, e quindi ha
respinto la richiesta.
7.
L’applicazione di una tassa di cancelleria di fr. 30. è inaccettabile nel
principio e viola ad ogni modo il concetto di
proporzionalità
7.1 Il Municipio di Lugano
applica una tassa di cancelleria di fr. 30. alla domanda di rilascio
dell’autorizzazione.
7.2 Questo modo di procedere è
inaccettabile perché elude in primo luogo la vera volontà del legislatore.
Il regolamento sui beni amministrativi di Lugano prevede esplicitamente
all’art. 18 a) la gratuità da tasse per le utilizzazioni a fini
ideali, come la posa di bancarelle per raccolta di firme. Imporre una
tassa di cancelleria non è né più né meno che una furbata. Si fa entrare
dalla finestra ciò che il legislatore aveva fatto uscire dalla
porta.
Ad ogni modo questa tassa
viola il principio della proporzionalità per due aspetti. La posa di un
tavolino di circa 1m x 1m non comporta spese particolari per il comune
(pulizia del suolo pubblico). Non sporca. Il principio dell’equivalenza
vien quindi totalmente bistrattato. In secondo luogo si consideri che i
ricorrenti hanno avanzato in 80 comuni richieste per la posa di bancarelle
in occasione della votazione dell8 maggio. Per far sì che un’iniziativa
riesca vanno presentati per cominciare 2’400. fr (30. x 80)? L’art. 34
Cost. è violato. Un’iniziativa ha il diritto di riuscire (v. sopra 6.2).
In questo caso sono quindi violati il principio della
proporzionalità e l’art. 34 Cost.
8.
Conclusioni
Il ricorso va quindi
accolto ; la decisione impugnata, che misconosce totalmente ogni minimo
principio, va annullata nella misura in cui prevede solo 5 giorni di
autorizzazione e applica una tassa di cancelleria, e
l’autorizzazione va concessa nel senso della domanda del 2 aprile
2005.
II. Istanza
d’intervento
E inammissibile che il
Municipio del più importante Comune del Cantone, che dovrebbe semmai
fungere da faro per tutti gli altri Comuni e che dispone di
funzionari con adeguata preparazione giuridica, si faccia ripetutamente
cogliere in fallo in materia di rispetto dei diritti costituzionali
concernenti la libertà di espressione e lesercizio dei diritti
popolari.
Sono infatti passati solo
pochi mesi da quando il Tribunale cantonale amministrativo, in data 4
ottobre 2004, ha accolto un ricorso del Movimento per il socialismo contro
la decisione del Municipio luganese di negare lautorizzazione a posare
una bancarella per la raccolta di firme, a sostegno delliniziativa
cantonale I soldi ci sono, allesterno dei seggi elettorali in occasione
delle elezioni comunali del 4 aprile 2004 : un divieto definito lesivo
del principio della proporzionalità dai giudici del TRAM. Malgrado quella
figuraccia il Municipio persevera nella sua politica restrittiva e
illiberale nei confronti di quei cittadini che hanno il solo torto di
voler esercitare i loro diritti costituzionali.
Ed è passato un sol mese da
quando il Consiglio di Stato aveva definito illegittima e lesiva
di un diritto costituzionalmente protetto la decisione del
Municipio di Muralto di porre limitazioni alla posa di una bancarella per
la raccolta di firme in Piazza Stazione, che, al contrario della Piazza
Dante a Lugano, è aperta al traffico motorizzato e potrebbe dunque porre
maggiori problemi di sicurezza e di ordine pubblico (anche in quel caso il
Municipio aveva autorizzato luso della Piazza per soli due giorni alla
settimana anziché sei, come richiesto, e anche in quel caso il Municipio
aveva giustificato il suo diniego con motivazioni generali e astratte come
ad esempio la necessità di disciplinare le frequenti richieste ). I
giornali avevano dato ampio risalto a quellepisodio ed è difficile
credere che né qualche membro del Municipio luganese né uno dei tanti
giuristi alle dipendenze del Comune ne fosse a conoscenza.
Per questi motivi si
possono anche nutrire dei dubbi sulla buona fede del Municipio, che, con
la sua ostinazione a voler intralciare la raccolta di firme su suolo
pubblico, provoca perdite di tempo e di denaro ai promotori di iniziative
popolari o referendum e ne limita le possibilità di successo.
A questo punto è dunque
auspicabile e doveroso che il Consiglio di Stato non si limiti a
statuire sul presente ricorso, ma che, nella sua veste di Autorità di
vigilanza dei Comuni, richiami il Municipio di Lugano al rispetto dei
diritti derivanti dalla Costituzione federale, invitandolo a non
abusare del suo potere discrezionale in materia di utilizzazione del suolo
pubblico per lesercizio dei diritti popolari.
III. Spese e
ripetibili
I ricorrenti agiscono per
motivi ideali e rinunciano a rivendicare pretese pecuniare, benché questo
ricorso abbia fatto perdere un tempo considerevole, che sarebbe
potuto essere utilizzato per l’iniziativa. D’altro lato non si giustifica
la riscossione di spese in materia di diritti politici (DTF 129 I 185
consid. 9 pag. 206; 113 Ia 43 consid. 3 pag. 46). Questo Consiglio ne ha
confermato il principio in materia di posa di bancarella “data la
particolarità della fattispecie” (ris. gov. 3269 del 13 luglio 2004 in re
G:in gran parte il ricorso è stato respinto).
L’istanza d’intervento non
è un rimedio di diritto nel vero senso della parola. Gli istanti non hanno
qualità di parte (Häfelin/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. Edizione, N 1836, pag. 381). Per prassi è gratuita.
Inoltre non si vede come possano essere accollate spese. Quand’anche fosse
respinta gli istanti non sono parte in causa e quindi non possono essere
considerati soccombenti. Restano riservate eventuali spese d’istruttoria
(art. 204 LOC) a carico del Comune. È evidente che non essendo parte
in causa gli istanti non hanno diritto in nessun caso a
ripetibili.
per questi motivi si
chiede
A. in via provvisionale
all’Onorevole Presidente del Consiglio di Stato di decretare:
1.
L’istanza provvisionale è accolta.
§. Di conseguenza è
concessa l’autorizzazione a posare una bancarella in Piazza Dante tutti i
giorni dalle 10 alle 17 dal 27 aprile al 27 giugno.
2.
Un eventuale ricorso non ha effetto sospensivo (art. 47 LPAmm).
B. nel merito al Lodevole
Consiglio di Stato di giudicare:
I.
1.
Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza è
concessa l’autorizzazione a posare una bancarella in Piazza Dante tutti i
giorni dalle 10 alle 17 dal 27 aprile fino al 27 giugno.
2.
Non si riscuotono tasse né spese.
3.
Non si assegnano ripetibili.
4.
Contro il punto I. della presente decisione è data facoltà di ricorso al
Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di 15 giorni
dall’intimazione.
5.
Un eventuale ricorso non ha effetto sospensivo (art. 47 LPAmm).
II.
1.
L’istanza di intervento è accolta.
§. Di conseguenza il
Muncipio di Lugano è invitato a prendere buona nota di quanto espresso nei
considerandi della presente risoluzione.
In particolare si
diffida fermamente l’Esecutivo di Lugano a voler ossequiare
puntualmente, in futuro, i suoi incombenti in materia di uso accresciuto
del suolo pubblico e, più in particolare, a voler verificare l’ossequio
delle condizioni poste nelle istanze per la posa di bancarelle.
2.
Non si riscuotono tasse né spese, riservate eventuali spese di istruttoria
a carico del Comune.
3.
Non si assegnano ripetibili.
4.
Il punto II della presente decisione è definitivo, riservato il diritto di
ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, ai sensi dell’art.
207 LOC.
5.
Un eventuale ricorso non ha effetto sospensivo (art. 47 LPAmm).
Con ogni
ossequio.
Giorgio Ghiringhelli
Allegati:
istanza al Municipio di
Lugano
risoluzione municipale
contestata
