Comitato d’aggregazione
del
Circolo delle isole
rappresentato da
Giorgio Ghiringhelli,
Via
Ubrio 62
6616
Losone
Onorando
Gran Consiglio
Palazzo delle Orsoline
6500 Bellinzona
Losone, 20 gennaio 2005
Ricorso
(art. 4 LAggr; 45 e 75
LPAmm)
presentato da
Comitato di aggregazione
del Circolo delle Isole,
Luca Realini,
6616 Losone, presidente del Comitato per l’aggregazione del Circolo delle
Isole, e
Giorgio Ghiringhelli,
6616 Losone, coordinatore del Comitato per l’aggregazione del Circolo delle
Isole, per sé e in rappresentanza del Comitato di aggregazione e di Luca
Realini;
contro il diniego di statuire del Consiglio di Stato sulla petizione (recte:
istanza) tendente all’avvio di una procedura di aggregazione fra i Comuni di
Losone, Ascona, Ronco s/Ascona e Brissago;
(il
presente ricorso è steso in sette copie di cui
una
al Gran Consiglio,
una
al Consiglio di Stato, residenza governativa, 6501 Bellinzona
una
al Comune di Losone, rappr. dal Municipio, Via Municipio 7, 6616 Losone,
una
al Comune di Ascona, rappr. dal Municipio, 6612 Ascona
una
al Comune di Ronco s/Ascona, rappr. dal Municipio, Via Livurcio, 6622 Ronco s/Ascona
una
al Comune di Brissago, rappr. dal Municipio, Piazza Municipio 1, 6614 Brissago
e
una a
Giorgio Ghiringelli, Via Ubrio 62, 6616 Losone per i ricorrenti; art. 77 cpv.
2 LPAmm; RL 3.3.1.1)
Fatti:
A. Il 23 ottobre
2002 Giorgio Ghiringhelli, intenzionato a lanciare una petizione per
l’aggregazione dei Comuni di Losone, Ascona, Ronco s/Ascona e Brissago, ha
inviato una e-mail alla Sezione enti locali (SEL), chiedendo quale fosse il
quorum necessario per richiedere l’avvio di una procedura di aggregazione.
A quel
momento erano ancora in vigore le disposizioni della Legge sulla fusione e
separazione di Comuni del 6 marzo 1945 (LFus), che non imponevano tetti
specifici.
La SEL è
rimasta piuttosto evasiva, accennando unicamente che si attendeva il messaggio
alla nuova Legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni (LAggr), la quale
pareva prevedere un quorum del 10% in un solo comune.
B. Il 5 novembre
2002, il movimento politico il Guastafeste ha iniziato la raccolta di firme
per una petizione tendente all’allestimento di uno studio di aggregazione dei
Comuni di Losone, Ascona, Ronco s/Ascona e Brissago. Nel frattempo è stato
costituito un Comitato per l’aggregazione dei Comuni di Losone, Ascona, Ronco
s/Ascona e Brissago.
C. La petizione,
consegnata il 4 giugno 2003 alla Cancelleria dello Stato, ha dato il seguente
esito:
Losone:
408 firmatari su 3 858 aventi diritto di voto (10,57%)
Ascona: 237 firmatari su 3 179 aventi diritto di voto
(7,45 %)
Ronco s/Ascona:
49 firmatari su 449 aventi diritto di voto (10,91 %)
Brissago:
133 firmatari su 1 297 aventi diritto di voto (10,25 %)
Le firme sono
state attestate dalle rispettive Cancellerie comunali.
D. Con risoluzione
n. 2678 emessa il 18 giugno 2003 il Consiglio di Stato ha confermato la
ricezione della petizione. Il Governo ha annunciato al Comitato di iniziativa
che i quattro Municipi interessati sarebbero stati interpellati per una presa
di posizione entro il 1. settembre 2003.
E. Il 13 febbraio
2004 è entrata in vigore la Legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni
(LAggr) del 16 dicembre 2003.
F. Il 25 novembre
2004, 18 mesi dopo la risoluzione del 18 giugno 2003, il Comitato ha invitato
il Consiglio di Stato a prendere una decisione entro il 14 gennaio 2005 ,
lasciando capire che ,spirato tale termine, sarebbe passato alle vie legali.
G. Il Dipartimento
delle istituzioni ha rassicurato con lettera del 29 novembre 2004 il Comitato
di aggregazione.
H. Il 20 gennaio
2005 il Comitato di aggregazione del Circolo delle isole, Luca Realini,
presidente del Comitato, e Giorgio Ghiringhelli, coordinatore, tutti
rappresentati da quest’ultimo, insorgono con un ricorso per denegata giustizia
al Gran Consiglio, chiedendo che sia ingiunto al Consiglio di Stato di
prendere una decisione senza indugio.
Diritto:
I. In ordine
1.
Ammissibilità del ricorso
1.1
Il ricorso al Gran Consiglio è dato nei casi previsti dalla legge (art. 75
LPAmm). La legge sull’aggregazione e la separazione dei comuni prevede
all’art. 4 che è dato il ricorso al Gran Consiglio contro una decisione
negativa del Consiglio di Stato in merito a un’istanza di aggregazione. Nel
caso concreto non si presenta una decisione bensì un diniego di statuire da
parte del Consiglio di Stato. Alla decisione è parificato per costante
giurisprudenza anche il diniego di statuire (DTF 114 Ia 332 consid.
2a pag. 334;
111 Ib 85 consid. 2 pag. 87; v. anche art. 97 cpv. 2 OG; RS 173.110).
Conformemente all’art. 45
LPAmm, inoltre, l’Autorità di ricorso può essere adita in ogni stadio della
procedura per denegata o ritardata giustizia. Il modo di procedere del
Consiglio di Stato, che non può essere equiparato a una decisione positiva
(ciò che escluderebbe il ricorso al Gran Consiglio; art. 4 LAgrr e contrario),
fa discendere l’ammissibilità del ricorso e la competenza del Parlamento a
statuire.
1.2
Non soggetto a termini specifici il ricorso per denegata giustizia è
tempestivo (Art. 45 LPAmm).
1.3
La petizione è stata presentata il 4 giugno 2003, precedentemente all’entrata
in vigore dell’attuale LAggr. Già l’art. 3 della LFus del 6 marzo 1945
prevedeva peraltro la forma dell’istanza popolare. L’erronea titolazione
dell’istanza (denominata semplicemente petizione) non deve recare
pregiudizio. In virtù dell’art. 22 LAggr (disposizione transitoria) la
petizione del 4 giugno 2003, adempiendo i requisiti della nuova legge, va
considerata a tutti gli effetti istanza a norma dell’art. 4 LAggr.
1.4
Ora v’è da chiedersi, per verificare la legittimazione del ricorrente, quale
sia la portata dell’istanza di aggregazione.
1.4.1
Giusta l’art. 4 LAggr le domande di aggregazione formulate da almeno 1/10 di
cittadini (aventi diritto di voto?) di almeno due Comuni interessati devono
essere presentate al Consiglio di Stato. Il legislatore non ha avuto modo di
stabilire la natura giuridica di questa istanza, né come debba essere
presentata (autenticazione di firme necessaria?), né se debba sottostare a
un’esame di riuscita da parte della Cancelleria dello Stato (art. 122 LEDP).
Tale facoltà dà incontestamente il diritto al 10% della popolazione di almeno
due Comuni:
1° di chiedere un avvio
di una procedura di aggregazione e
2° di pretendere che il
Consiglio di Stato decida entro 6 mesi dall’inoltro. Benché abbia una
portata molto limitata, l’istanza, che in caso di reiezione non dà il diritto
a una votazione popolare nei comprensori toccati, è comunque un’iniziativa
popolare sui generis.
Auer (ripreso
in Christoph Hiller, die
Stimmrechtsbeschwerde, pag. 95) afferma che la nozione di diritti politici
recouvre l’ensemble des compétences que l’ordre jurudique cantonal
reconnaît au corps électoral dans son ensemble, à une fraction de ce coprs
éléctoral ainsi qu’à chaque citoyen actif. L’ordine
giuridico cantonale riconosce infatti a una parte di due Comuni (un 10%) di
chiedere l’avvio di una procedura di aggregazione. Il ricorso in esame è
quindi un ricorso per violazione del diritto di voto del cittadino (art. 85
lett. a OG per analogiam).
Sarebbe
opportuno che in questa sede il Gran Consiglio specificasse con una
decisione di principio (dello stile della risoluzione 17 dicembre 1984 in
re Patriziato di Bioggio; Verbali del Gran Consiglio 1984 pag. 773 e segg.)
le esigenze richieste agli iniziativisti e gli obblighi del Governo in merito
a tale istanza
1.4.2
La legittimazione a interporre ricorso è data dallart. 4 LAggr, che riconosce
la qualità di parte al 10 % dei cittadini. I ricorrenti hanno sottoscritto
listanza in questione e sono quindi legittimati a presentare ricorso. La
legittimazione a interporre ricorso per violazione dei diritti politici è
inoltre data a ogni persona cui la legislazione cantonale riconosce il diritto
di voto, anche se non ha alcun interesse personale nella causa (DTF 128 I 190
consid. 1 p. 192). In effetti, loggetto di tale ricorso non riguarda tanto la
libertà di voto di chi si rivolge allautorità di ricorso, quanto il libero
esercizio dei diritti democratici nellambito della circoscrizione elettorale
in cui linteressato fruisce dellesercizio dei diritti politici (DTF 116 Ia
479 e rinvii, 114 Ia 399 seg.). I ricorrenti hanno il diritto di voto nel
Comune di Losone. Sono quindi legittimati a presentare ricorso contro il
diniego di statuire sull’istanza di aggregazione da parte del Consiglio di
Stato poiché comprende anche il Comune di Losone.
1.4.3
A titolo abbondanziale occorre rilevare che i ricorrenti, Comitato compreso,
soddisfano anche le condizioni poste dall’art. 43 LPAmm.
1.5
Il ricorso è quindi ammissibile.
II. Nel merito
2.
Denegata giustizia
2.1
Adita da un ricorso per denegata giustizia l’Autorità di ricorso esamina
dapprima se la decisione litigiosa è conforme alle norme del diritto
cantonale invocate nel gravame e poi, ove occorra, vaglia se i principi
dell’art. 29 Cost. fed. (ex art. 4 vCost. fed.), che costituiscono una
garanzia sussidiaria e minima, siano stati rispettati (RDAT 1992 I pag. 50, N.
20 consid. 2a con riferimenti). L’obbligo di pronunciarsi entro una
scadenza ragionevole impone all’autorità competente di statuire entro un
termine che risulti giustificato dalla natura della controversia e
dall’insieme di tutte le circostanze del caso. Determinante in proposito è
sapere se i motivi che, in una singola fattispecie, hanno condotto a ritardare
la procedura o negare il giudizio di merito sono obbiettivamente
fondati; poco importa che la mora sia cagionata da una negligenza
dell’autorità o da altri fattori (loco citato con riferimenti).
2.2
Il diritto cantonale impone al Consiglio di Stato di esaminare l’istanza e, se
non manifestamente incompatibile con gli obiettivi della politica cantonale in
tema di aggregazione, di darvi seguito entro sei mesi avviando uno studio
d’aggregazione di cui definisce il comprensorio (Art. 4 cpv. 2 LAggr prima
frase).
2.2.1
In seguito alla lettera di ultimatum del Comitato di aggregazione, il
Dipartimento delle istituzioni, in nome del Consiglio di Stato, ha informato
che l’istanza non ha potuto essere evasa, poiché si attendeva la presentazione
dello studio Il Ticino delle Regioni: le nuove città. Di seguito il
Dipartimento ha assicurato – nel prendere atto della vostra ultima ( è
la prima e non ve ne sono state altre !!!) sollecitazione – di
voler richiedere entro fine 2004 una posizione definitiva ai Comuni
interessati (da notare che la LAggr non prevede simile procedura) per
sottoporre di seguito immediatamente una proposta di decisione al Governo
cantonale.
2.2.2
Il termine di evasione di sei mesi imposto dalla legge è ampiamente trascorso.
Negli affari amministrativi il termine da cui iniziare il tempo di pendenza
corrisponde con l’inoltro di una domanda, di una petizione o di un ricorso
presso l’autorità competente (Jörg Paul
Müller, Grundrechte in der
Schweiz, Berna 1999 con riferimenti alla sentenza CEDU Paulsen-Medalen und
Svensson c./ Svezia, Rep. 1998-I 131, Cifra 42 e a DTF 103 V 190 consid. 5
pag. 196). Al Governo non giova nemmeno il fatto che la nuova LAggr sia
entrata in vigore il 13 febbraio 2004. Ammesso e non concesso che si debba
fare partire la pendenza da tale termine, il Consiglio di Stato ha comunque
oltrepassato il termine (13 agosto 2004). Anche ritenendo le ferie
giudiziarie, sempre ammesso e non concesso che a tali istanze siano
applicabili, il termine previsto dal diritto cantonale, entro il quale il
Consiglio di Stato deve statuire per non cadere in un diniego di giustizia,
è stato largamente disatteso. La magra lettera del Dipartimento in seguito
all’ultimatum del Comitato è irrilevante al riguardo. La questione a sapere se
il termine sia perentorio o ordinatorio può rimanere aperto e non dev’essere
ulteriormente sostanziato, essendo commesso, come si vedrà, un diniego di
giustizia secondo la Costituzione federale.
2.3
L’art. 29 Cost. fed. garantisce a ogni parte la difesa della sua causa
dinanzi all’Autorità amministrativa o a un Tribunale. Tale principio, desunto
dagli art. 6 § 1 CEDU e 14 cpv. 3 lett. c Patto Onu II, è applicabile anche
alle procedure amministrative (Jörg Paul
Müller, op. cit., pag. 504).
2.3.1
Posto che la pendenza inizia con l’inoltro dell’istanza (v. 2.2.2 seconda
frase), prescindendo dal termine previsto dalla legge ( non applicabile al
momento dell’inoltro dell’istanza) è incontestabile che dal deposito delle
firme alla Cancelleria dello Stato siano passati più di 18 mesi. Conviene
accennare che eventuali sovraccarichi cronici di lavoro sono irrilevanti (Jörg
Paul Müller, op. cit., tra pag.
506 e 7 con riferimento alla sentenza CEDU Probstmeier c./ Germania, Rep.
1997-IV 1123 Cifra 64), poiché compete allo Stato dotare i suoi organi dei
mezzi adeguati. Anche nei procedimenti amministrativi ogni parte deve ritenere
che l’autorità competente si confronti attivamente con il caso sottoposto (Jörg
Paul Müller, op. cit., pag. 507
con riferimento a DTF 110 Ib 332 consid. 2b pag. 335). E nel caso concreto il
minimo che si possa dire è l’inadempienza del Consiglio di Stato, il quale
non ha fatto altro che prendere la domanda, confermarne la ricezione e
relegarla in qualche sperduto cassetto . Se avesse trattato l’istanza in
maniera attiva, come è richiesto dall’art. 29 Cost. fed., avrebbe almeno
inviato una risoluzione di spontanea iniziativa con cui avrebbe informato il
Comitato di aggregazione sull’attesa dello studio sulle regioni. Il
diniego è chiaro
2.3.2
Il Tribunale federale ha accertato che un diniego di giustizia, sotto il
profilo dell’art. 29 Cost. fed., è commesso in una procedura Granconsigliare
se trascorrono quasi tre anni (RDAT 1992 I pag. 51, N. 20 consid. 3a). Tenuto
conto che i tempi e le procedure in Gran Consiglio sono molto più lunghe e
complesse di quelle nell’Amministrazione, una pendenza di due anni in
Consiglio di Stato (senza che un qualsivoglia atto sia intervenuto, se non una
lettera ob torto collo nemmeno emessa dal Consiglio di Stato!)
configura ampiamente un diniego di giustizia.
2.4
Il diniego del Consiglio
di Stato ha causato perfino una violazione dell’art. 34 Cost. fed. (diritti
politici). I cittadini che depositano un’iniziativa popolare hanno anche il
diritto che l’esame della loro iniziativa avvenga speditamente.
3. Considerazioni politiche generali
Indipendentemente da
quelle che possono essere le considerazioni dordine giuridico, non va
dimenticato che il Consiglio di Stato è unautorità politica e che in questa
veste avrebbe dovuto, senza perdere inutilmente tempo prezioso, prendere una
rapida decisione su una domanda mirante a dare una salutare scossa a una
regione che per ammissione stessa del consigliere di Stato il cui
dipartimento si occupa di aggregazioni – sta regredendo da tempo in modo
preoccupante e su tutti i fronti : calo dei posti di lavoro, diminuzione del
gettito fiscale, minor numero di industrie, calo dellattrattiva turistica,
aumento del moltiplicatore dimposta medio. In data 29 novembre 2004 il
Dipartimento delle istituzioni ha informato che listanza del 4 giugno 2003
non aveva ancora potuto essere evasa poiché si attendeva la presentazione
dello studio denominato Il Ticino delle Regioni : le nuove Città.
Ebbene, è paradossale che uno studio promosso allo scopo di avviare un
dibattito verso scelte concrete concernenti le aggregazioni degli agglomerati
urbani sia servito da pretesto per rallentare liter di unistanza che andava
nella stessa direzione e che era stata avviata ancor prima che il Cantone
decidesse di promuovere lo studio in questione. Linutilità di questa lunga
attesa è dimostrata dal fatto che, come si legge a pag. 6 del documento di
sintesi, lAutorità cantonale ha rinunciato a esprimere conclusioni
definitive sui risultati dello studio manifestando lintenzione di adottare
una più precisa strategia di intervento solo dopo aver preso atto delle
indicazioni e delle iniziative giunte dagli attori locali . Ma, per
lappunto , una di queste auspicate iniziative era già sul tavolo del Governo
da un pezzo : perché non è stata trattata con la serietà che meritava e la
celerità che si imponeva ? Si legge poi ancora a pag. 19 del documento di
sintesi : Nella realtà ticinese è tempo di convincersi che la struttura
politica a piccoli compartimenti dei Comuni non costituisce ormai più una
risposta adeguata a favore di uno sviluppo globale e coordinato delle aree
urbane. E per giungere a simili conclusioni ,che per i promotori
dellistanza erano unovvietà già al momento in cui avevano deciso di
promuovere una raccolta di firme (novembre 2002), si è tenuta in un cassetto
per un anno e mezzo unistanza che mirava proprio a modificare la struttura
politica a piccoli compartimenti dei Comuni situati sulla sponda destra della
Maggia ? Neppure dopo lultimatum del 25 novembre 2004, con il quale si
chiedeva una decisione sullistanza entro il 14 gennaio , il Consiglio di
Stato si è dato una mossa per recuperare il tempo perso. Anzi, si è perso
ulteriore tempo per richiedere ai Municipi una presa di posizione definitiva
entro la fine del mese di dicembre : a parte il fatto che già al momento della
consegna dellistanza il CdS aveva comunicato ai promotori di aver richiesto
ai quattro Esecutivi interessati una presa di posizione entro il 1 settembre
2003 (!) – e dunque non si capisce bene il motivo di questa ulteriore
consultazione – non risulta che la LAggr (art. 4 cpv 2 e 3), in presenza di
una richiesta avanzata da un decimo dei cittadini di almeno due Comuni
interessati, preveda una consultazione dei Municipi prima di avviare
uno studio di aggregazione. Il CdS deve limitarsi (eventualmente
interpellando le parti interessate) a nominare una commissione che allestisca
lo studio . I Municipi devono essere consultati solo a studio
ultimato, prima che lo stesso venga sottoposto al CdS. Perché dunque
tanta circospezione e deferenza verso dei Municipi che da anni non brillano
certo per dinamismo nel portare avanti il discorso sulle aggregazioni ? E
perché invece ugual circospezione e deferenza non è stata usata nei riguardi
degli 827 firmatari dellistanza ?
4. Conclusioni
Ne consegue che il
ricorso dev’essere accolto e il Consiglio di Stato invitato a statuire senza
indugio sull’istanza del 4 giugno 2003 e se del caso designare una
commissione speciale. Fissare un termine di 60 giorni appare adeguato.
Nella denegata ipotesi in
cui il Governo emettesse la sua decisione in pendenza di ricorso, questo
gravame non andrà dichiarato irricevibile, ma stralciato essendo privo
d’oggetto. Anche in caso di stralcio, rimane valida la richiesta di emettere
una decisione di principio, che serva da complemento alla legge (v. 1.4.1) .
Come si è visto e indipendentemente dal caso presente, tale compito non può
obbiettivamente essere confidato al Consiglio di Stato.
5.
Spese e ripetibili
Conformemente alla
pratica dinanzi al Parlamento non si riscuotono spese né si assegnano
ripetibili (consid. 8 della decisione del Gran Consiglio in re Comune di Vezia
c./ Patriziato di Vezia e Consiglio di Stato; consid. 3 della decisione del 17
marzo 1999 dell’Assemblea federale, Camere Riunite, in re Theodor Dobrzanski
c./ Consiglio federale, Boll. Uff. dell’Ass. Fed. 1999 N pag. 629). Nei
ricorsi per violazione dei diritti politici la riscossione di spese, salvo
ricorsi temerari o in mala fede, è comunque esclusa (DTF 129 I 185 consid. 9
pag. 206; 113 Ia 43 consid. 3 pag. 46). Il Consiglio di Stato non ha in nessun
caso diritto a ripetibili, anche nella remota ipotesi in cui dovesse far capo
a un legale (DTF 125 I 182 consid. 7 pag. 202).
Per
questi motivi,
si
chiede all’Onorando Gran Consiglio di giudicare:
Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza il Consiglio di Stato è invitato a statuire entro 60 giorni
sull’istanza del 4 giugno 2003 tendente all’avvio di una procedura di
aggregazione fra i Comuni di Losone, Ascona, Ronco s/Ascona e Brissago.
Con
ogni ossequio.
Luca
Realini, il quale
conferisce Giorgio
Ghiringhelli
procura ad litem a Giorgio Ghiringhelli
